人大监督要走出“六个误区”

一要走出“监督就是支持、支持就是监督”的误区

首先，应当清楚监督和支持是两个概念，互不相干，监督具有法律渊源，而支持缺乏依据。《宪法》明确规定，国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责受它监督。《监督法》也规定：各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。可见，人大及其常委会依法行使监督权，宪法和法律有明确规定和要求，而现行宪法和法律中均没有支持的概念与提法，支持一词缺乏必要的法律依据。监督实质上就是对由它产生的国家行政监察司法机关工作进行有效的管制和约束，目的是防止权力的滥用，保障宪法和法律得以全面正确实施,确保宪法和法律赋予人民的各项权利得到尊重和维护。

其次，应当明白人大工作的性质和定位是监督而不是支持。监督是人大的职责任务和基本职能，是法律赋予各级人大及其常委会的重要职权，监督的实质是对权力的制约，与支持相悖。在我国，之所以要设置人大机构，是为了监督制约“一府一委两院”，防止行政、监察和司法机关滥用权力，促进依法行政、依法监察、公正司法，从而保证国家机器按照人民的意志和需要运转，保障人民当家作主、行使管理国家事务的政治权力得以实现。从这个角度讲，人大及其常委会的监督就是代表人民和国家的意志，对其他国家机关权力运用的制约；依法行使监督权是人大及其常委会为维护宪法、法律的尊严和人民的根本利益，对国家行政、监察、审判、检察机关的工作和宪法、法律的实施，按照法律规定的形式和程序，所釆取的了解、检查、审议、处理的强制行为。也就是说，人大通过监督来制（制衡）约（约束）权力的滥用，人大对“一府一委两院”的监督，更多地体现了制约的含义，与支持无关，这也是国家机构设置和职能划分的需要。所以从根本上讲，人大监督的实质，就是按照宪法和法律赋予的职权，代表国家和人民依法对国家行政、监察、审判、检察机关的权力和行为进行制约，确保人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。人大及其常委会对“一府一委两院”实施监督，就应当要求被监督者在宪法和法律规定的范围内行使职权、开展活动，并对违规行为进行纠偏改错，不存在支持与不支持的问题，这也是人大及其常委会与其他国家机构在职能上的根本区别。由此可见，人大监督是具有法律效力的监督，是国家高层次、最有权威的监督，这种监督制约是法定的、刚性的、无条件的、至高无上的、不可替代的。

其三，更应弄懂监督与支持两者词性用义差别甚大,并不等同。监督”是监视督查的意思，带有强制性，是个法定概念；“支持”则不带强制性，属主观能动性概念。监督是制约机制，支持是帮助机制。人大与“一府一委两院”是监督与被监督的关系，共同构成了矛盾统一体。监督是制约力，支持是带动力，两者具有绝对的差异性和矛盾性，不能划等号，更不能相互代替。如果混淆不清监督与支持的定义，或者把人大与“一府一委两院”关系定位为支持与被支持的关系，笼统地说监督就是支持，歪曲监督本意，那就意味着人大对集体公权力的淡化漠视，甚至是对部分法定权力的自我放弃。

其四，应当承认，人大和政府、监委会、检察院、法院都是在党的领导下各自独立的国家权力机关、行政机关、监察机关、检察和审判机关，人大与“一府一委两院”虽然职责不同、分工不同，但目标是一致的，都是为了更好地反映和保障人民的利益和意志，实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，共同推进民主政治建设。况且人大实施监督和"一府一委两院"接受人大监督，相互之间也存在一个工作协调和支持配合的问题。因此，不能为了监督而监督，也不能只要监督而不要支持。但这里所说的支持是在监督之下的支持，不是支持下的监督；同时更应强调的是法定的人大监督是监察督促和制约，绝不是简单地支持和配合，也不是一些人片面理解的“监督就是支持、支持就是监督。”那种把监督和支持混为一谈，重支持轻监督、甚至借口支持而不要监督、或者以支持代替监督的思想观念是十分有害的，支持决不是放弃监督权力，淡化监督就是漠视人大权威，放弃监督是一种失职行为，过份强化支持弱化监督权甚至不要监督就是不作为。只有理直气壮地把监督抓起来,把依法促进依法行政、依法监察、公正司法作为根本出发点和工作重点,切实加强对"一府一委两院"工作中存在的问题进行依法监督，促其解决问题，化解矛盾，纠正工作的偏差，才是对其工作的最好支持和促进。

二要走出“人大常委会只能由主任主持、副主任不能主持”的误区

首先，从法理上讲，人大常委会会议应由常委会主任负责召集和主持，但法律并未否决主任、副主任轮流主持人大常委会的做法。翻阅现行的宪法、地方组织法和人大相关制度规定可以看出，各级人大常委会会议应由主任负责召集和主持，主任可以委托副主任主持会议。也就是说，各级人大常委会会议由负责人大常委会全盘工作的常委会主任召集和主持是法定的、必须的；而常委会副主任、主任会议其他成员受主任会议委托也可以主持同级人大常务委员会会议，并不违法，也是法律政策允许的。

其次，从实践上看，如果每次人大常委会会议都由人大常委会主任一人来主持，不太现实。一方面，目前在省、市级层面，人大常委会主任基本上都是同级党委书记兼任；而在一些县区人大，也存在人大常委会主任由同级党委书记兼任的情况。处于多种原因，同级党委书记担任同级人大常委会主任多为兼职，时间和精力有限，日常工作根本忙不过来，不可能每次人大常委会都由其一人召集和主持。一般情况下，都会委托主持人大日常工作的副主任（人大常委会党组副书记或书记）负责召集主持人大常委会会议，且一次委托、长期有效。另一方面从以往人大会议运作工作的实践看，人大常委会由主任一人主持的会议模式过于陈旧、固定、呆板，缺乏新意，气氛不浓；多年以来，一些地方人大常委会也已形成由主任、副主任（即主任会议成员）轮流主持人大常委会的制度规范和惯例要求，且经过多年的运作管理和总结提高，很有成效。

再次，从人大工作的特点和性质看，主任会议成员轮流主持人大常委会会议更能彰显人大的本质特征，有利于坚持集体领导和民主议事决策原则，提高人大常委会的质量和水平，避免人大工作陷入行政化的歧途。众所周知，各级人大常委会是人民代表大会闭会期间的常设工作机构，实行的是集体领导和民主集中制，主要依靠人大常委会组成人员和人大代表的集体作用依法行使职权。凡事都要经过会议集体研究决定，议事决策无论身份大小、职位高低，都是一人一票、没有特权；人大及其常委会的决议、决定均由集体研究、集体讨论，集体决定。这种会议运作模式和工作方法与政府行政机关实行行政首长负责制，独立负责并主持日常工作，可以对重大事务和行政事务一手决断，亲自发号施令，处理行政事务的规则和方法有着本质的不同。如果每次人大常委会会议都是由常委会主任一人主持，长此以住，“以一代之”，缺乏民主，一人专断，什么都是一人说了算。那么“常委会” 岂不变成了“一言堂”和“一家之言”，还谈得上什么“集体领导、民主议事决策”和坚持民主集中制的原则，充分反映民意？结果只能使人大工作陷入行政化的泥潭，误入歧图。反之，实行人大常委会由主任、副主任“轮流坐庄”，共同分担，听审报告“谁分管谁主持、谁的议题谁主持，”不仅能充分调动主任会议每位成员的工作主动性和责任担当感，激发其工作热情，充分展现各自不同风彩，切实提高人大议事决策的质量和水平；又能改变会议开法，创新工作模式，更好地坚持集体领导、分工负责和民主议事决策的原则，扩大民主气氛，彰显人大机关工作性质、特点和规律，强化人大监督职能，更好地推动人大事业向前发展。

三要走出“人大只能事后进行监督”的误区

首先，要改变“人大只能事后进行监督”思维定势和认识偏差。长期以来,在人们的思维定势中,对人大的监督工作形成一种定势甚至是不正确的思维理念,那就是人大对"一府两院"的监督，无论是工作监督、法律监督还是人事监督，只能是事后监督，不能事前监督，更不能具体参与，也不能直接办理。也就是说，除了事后审议监督，间接提意见建议，不可能在事前、事中实施监督，直接处理问题。这种思维理念并不符合创新思维、与时俱进和强化人大监督职能的精神，束缚了人大的手脚，影响和制约了工作效果，限制了人大事业向前发展。必须切实加以改变。

其次，要把事前事中事后监督结合起来，尽力避免和克服事后监督的弊端。根据目前现行法律与人大相关法规制度的规定要求，人大常委会的监督一般都是事后监督。而且多年以来，各级人大及其常委会在日常工作中也习惯于事后对“一府两院”进行一般性的审议监督，履行法定职责。可以说，事后监督是目前各级人大及其常委会普遍采用的一种形式。从过去人大工作的实践看，也的确取得了一些好的效果；但问题是，多数情况下，这种事后监督往往是放“马后炮”，不能触及问题实质，对“一府两院”根本起不了多大作用。如果人大及其常委会监督“一府两院”的工作只能限定在某项工作进行完毕或者办理终结并发生效力的案件后才启动监督机制的话，只能是“雨后送伞，”达不到应有的效果。因此，人大监督绝不能仅仅局限事后，放“马后炮，”而要把事后监督和事前事中监督有机结合起来，积极开展对“一府一委两院”监督，充分发挥人大职能。

再次，要坚持“关口前移，”切实抓好事前事中监督。新时代、新形势、新目标、新任务要求人大监督工作必须“关口前移，”未雨绸缪，超前谋划，先期介入，在某项工作进行或法律实施过程中，找准切入点，提前启动监督机制，抓好事前、事中对“一府一委两院”的工作监督和法律监督，敢于直面矛盾、真面问题，勇于监督，不断增强人大监督权威。如在人大日常工作中，普法决议实施、财政预决算、国民经济计划执行、代表意见建议办理、部门工作和干部履职评议等项工作既是现行法律法规规定人大应监督的工作，又是人大依法对“一府一委两院”实施监督的工作重点。地方各级人大只有坚持关口前移，提前介入，严格审查，并适时组织视察调研和审议监督，现场提出意见建议，面对面解决存在的问题，督促落实整改，才能收到事半功倍的效果。否则，一切都是空谈。

四要走出“主任会议可以听审专项报告决定重大事项”的误区

首先，应该明确，听审“一府两院”工作报告是人大常委会的职权，主任会议无权听审。从宪法、地方组织法、监督法的有关法律规定可以看出，人大常委会是本级人民代表大会的常设权力机构和监督机关，主要通过听审专项工作报告，依法对“一府一委两院”行使监督；而主任会议作为处理常务委员会的重要日常工作机构，其主要职责是协调处理人大常委会日常事务，指导人大工作正常开展。可见，听审“一府两院”工作报告是人大常委会的法定职责，并不属于人大主任会议职权范围。

其次，主任会议听审“一府两院”工作报告是角色越位，主体错位。一方面主任会议只是人大常委会处理日常事务的工作机构,并非人大审议决策机构，不是“决定”人大常委会重要日常工作的权力机关，依法应由人大常委会行使职权的事项，主任会议只有程序上的处理权，没有实体上的决策权；因而对属于人大常委会职权范围内的重大事项只能提出议案或建议，而无权作出决议、决定。另一方面听审“一府两院”工作报告的主体是人大常委会，而非主任会议。主任会议没有审议监督权。所以，未经法律授权，人大主任会议不能随意代替人大常委会对“一府两院”专项工作进行听审，更不能超越职权范围，违法行使工作监督权和人事任免权。

再次，安排主任会议听审“一府两院”工作报告缺乏权威，效果难以保证。从人大工作的实践看，由于每年人大常委会审议议题安排较满，一些重点工作有时难免会顾及不上，处于统筹兼顾、综合平衡、保证重点的全面考虑，有的地方人大常委会在年度听审“一府一委两院”工作报告之外，又专门安排主任会议直接听取“一府两院”及其相关部门的专项工作报告，有的甚至把对政府部门工作评议和干部履职评议也纳入主任会议听审的范畴，并提出审议意见，形成会议纪要，要求相关方面研究处理。结果因为主任会议形成的会议纪要和提出的审议意见，缺乏法律政策依据，没有强制力和约束力，“一府两院”也不便处理，结果往往难以落实反馈，致使监督效果不佳；同时也给人大工作造成负面影响，并不利于提高人大议事决策的水平。

五要走出“人大监督不直接处理问题”的误区

首先，要正确理解“人大不直接处理问题”的原则和要求。“不直接处理问题”是现行法律法规对人大监督的原则要求，而且多年以来，地方各级人大及其常委会在工作中也一直坚持和遵守这条原则和要求。这是由人大的性质、地位和作用决定的。众所周知，在我国，地方各级人大及其常委会既是权力机关，也是监督机关，代表人民行使重大事项决定权，并负责对“一府一委两院”工作进行监督，但不直接干预其具体的行政执法行为。法律之所以规定人大监督不直接处理问题是因为人大是集体行使职权，人大代表个人无权作任何的决定、决议；同时也是为了避免直接插手干预，包办代替。因此，在人大日常工作中，无论是视察调查，还是审议监督，不管是群众反映问题，还是直接发现问题，依照有关法律规定，人大都只能向政府和有关方面提出意见建议，而不能直接办理。

其次，应明确的是人大不直接处理问题，并不意味着人大不能解决具体问题。宪法、地方组织法、监督法虽然规定人大不直接处理问题，但代表法规定代表可以口头或书面形式向视察调研和执法检查单位提出建议、批评、意见，对代表提出的建议、批评、意见，有关方面应在三个月内负责办理并答复；对代表在视察调研和执法检查中发现的问题，提出的意见建议，由人大相关机构负责收集整理向有关方面反馈，并要在专项工作报告中作出回应。

其三，各级人大及其常委会组织代表对“一府一委两院”及相关部门专项工作、执法情况进行视察调查、执法检查和审议监督，本身就是代表人民依法行使职权，是权力机关集体行使国家权力的具体体现。它既可以对“一府一委两院”工作提出意见、批评和建议，也可以对“一府一委两院”工作现场督办、跟踪监督，更要对发现的问题及时转交有关部门研究处理，加大监督检查，持续追踪问效，推动问题解决。涉及到重大案件和违法乱纪的人和事，各级人大应依法采取质询询问、特定问题调查、追查责任、撤职罢免等刚性手段，一究到底，直至问题解决。

六要走出“人大只监督事、不监督人”的误区

首先，应该明确人大作为国家权力机关和监督机关，负有依法任免国家机关工作人员、对“一府一委和两院”及其相关部门依法监督的权力。这种监督涵盖法律和工作监督，既包括对人的监督，也包括对事的监督，监督人与监督事是一个统一体，二者不可分割。因为事是监督载体、人是监督主体，事是靠人做的，如果人大监督仅仅局限于对事的监督上，而不去监督人，那监督就成了“无源之水、无本之木，”实施监督也就失去了意义。

其次，应明白人大常委会监督和管理好国家机关工作人员，既是法律赋予的责任与使命，也是履职行权的重要体现。从法理上讲，“一府一委和两院”及其相关部门领导干部、工作人员都是人大监督的对象，人大都有权监督、都要监督、都应该进行监督，不监督或放弃监督就是不履职、不作为。只有把监督人和监督事结合起来，不断强化人大监督职能，才能进一步规范制约权力运行，为人民掌好权、用好权，确保人民赋予的权力为人民服好务。

再次，要改变人大监督人就是越位争权的错误思想和“对事不对人”的工作偏差。时下，一些人认为干部任命和监督管理权在党委，监督人必然会与党管干部的原则相冲突，所以人大日常监督应抓好对事的监督，不应过份强调对人的监督，否则就会发生越位争权。实质上人大监督人主要是监督由人大及其常委会选举和任命的国家机关工作人员，主要体现在通过各种渠道和各种手段对所选举或任命的国家工作人员的履职情况进行监督，这与党管干部的原则并不矛盾，也不是向党委争权，而是人事任免的延续。人大作为权力机关如果只负责干部任命，不过问任后履职行权，肯定有违权力设计的初衷和目的。因此，监督事肯定要监督人，绝不能把二者对立起来，割裂开来。只有坚持监督人和监督事相结合，加大干部任后监督，才能真正使被人大选举和任命的国家机关工作人员敬畏法律、敬重人民，依法行政，公正司法，为人民当好家、用好权。（张天科）