关于对当前土地管理工作的调查与思考

科学、合理的管理土地资源，是协调推进新型工业化、农业现代化和新型城镇化同步发展的基础。近年来，山阳县土地管理工作坚持以保护资源、保障发展为重点，立足国土资源工作“四个定位”，认真履行职责，圆满出色完成各项工作任务，土地管理工作走出了新路子、展现出新气象、取得了新成绩。4月下旬至5月上旬，笔者深入到山阳县西照川镇、十里街办等8个镇（办）和县国土局、工业园区管委会等单位，通过走村入户实地调研、走访座谈、听取汇报、查阅资料等方式，对全县土地管理工作进行了调研，较为全面地了解了山阳县土地管理工作开展情况，形成了初浅的认识，仅供工作参考。

    一、工作开展情况

    近年来，山阳县人民政府及国土资源主管部门高度重视土地管理工作，依法加强土地管理，科学合理利用土地资源，切实保护耕地，积极化解土地管理工作难题，在耕地保护、保障发展、节约利用等方面做了大量富有成效的工作，取得了一定成效，多次受到省市表彰，为落实土地管理工作的基本国策、促进我县经济社会追赶超越发展发挥了积极作用。

   （一）土地管理机制日趋完善。成立以县长为组长，主管县长为副组长、相关单位负责人为成员的耕地保护工作领导小组，严格落实耕地保护责任。县、镇、村、组四级层层签订耕地和基本农田保护目标责任书，确保年度耕地保护责任落到实处。依据《土地管理法》，结合实际制定出台了耕地保护、土地利用管理、执法检查等系列配套文件20余项，进一步理顺办事程序、规范土地管理，有效提高了土地管理能力和依法行政水平，促进土地法律法规的贯彻落实。

   （二）项目建设用地保障有力。紧紧围绕全县经济发展部署和撤县设市目标，按照“依法依规、保障重点、集约节约、优质高效”的原则，全力争取重点项目用地，为我县重点项目建设提供有力保障。五年来，共向省市争取农用地转用指标8399亩，相继完成土地征收6600余亩，兑付征地资金近5.3亿元，确保了县域工业集中区、山柞高速公路、必康医药产业园、陕南移民搬迁等一批重点项目建设用地需求，为我县经济社会发展做出了重大贡献。

（三）耕地占补平衡成效明显。严格实行“占一补一”和“先补后占”制度，实现耕地占补动态平衡。建立了耕地占补平衡、土地利用供应、土地利用计划指标等一系列台账，明确专人负责动态管理，坚持集约节约用地，确保耕地总量不减少，质量不降低。五年来，共实施土地复垦整理项目44个，规模面积9345亩，新增耕地6988亩，实施高标准基本农田建设项目20个4.62万亩，实施灾毁耕地复垦项目24个，恢复耕地1.53万亩，累计完成22个县级占补平衡项目4313亩，新增耕地3187亩，超额完成占补平衡任务。截止2016年末，全县实有耕地面积66.23万亩，牢牢守住了我县59.65万亩耕地红线。

   （四）集约节约利用取得进展。努力挖掘用地潜力，严把建设用地供应审批关口，严控增量盘活存量，2014年至今对因乡镇撤并、人口迁徙等原因造成的土地低效利用的146宗589亩土地采取政府收回处置、市场化配置、陕南移民搬迁等措施消化存量和闲置土地，盘活漫川财政所、户塬供销社等单位闲置低效利用土地380亩，实现土地收益2673万元。2013年11月28日我县通过第三届国土资源集约节约用地模范县命名，并在近年来国土资源部每年复核中全部通过。

二、存在的困难和问题

    近年来，虽然山阳县土地管理工作取得了一定的成绩，但还存在着一些不容忽视的困难和问题，具体表现在：

（一）宣传不够广泛深入。从调查情况看，土地法律法规和政策宣传工作的广度和深度还不够，缺少持续有效的宣传，广大干部群众对有关内容了解不多，部分群众对土地政策理解不深，混淆了土地使用权和所有权，存在“谁耕种、谁所有”的错误认识，认为承包地是自己的，土地法制意识淡薄，想种田就种田，想建房就建房，随意改变耕地用途、私自圈院建房、超标建房、群众受利益驱动违法占地建房等问题屡禁不止。

   （二）管理责任落实不力。县、镇两级政府在土地管理工作中履行主体责任不到位，对大量违法用地问题视而不见，推诿扯皮，没有齐抓共管、形成合力。国土局在土地管理和监督工作中力度不大，国土所在农村土地管理方面被动应付；镇政府在土地管理工作中严重缺位、对土地日常监管的积极性和主动性不高；村组管护责任没有落到实处，很多重点工程工期紧，面积大，任务重，经常出现未批先占，边报边用现象，导致农村建房无序混乱，随意侵占耕地违法建房（修墓建坟）比比皆是，违法用地、乱占乱建、未批先建、批少建多等现象已经十分普遍且呈蔓延之势，违法买卖土地、重大项目建设临时用地、设施农业用地等违法用地现象也是屡见不鲜，农村土地管理近乎到了失控的状态。部分镇政府和村委会，以发展为理由违法侵占集体土地搞建设，不按正常程序报批用地手续。如部分镇（办）在实施陕南移民搬迁、基础设施建设中大量占用耕地，不遵守土地利用总体规划，也不走正常申报程序，而是先占先建，国土部门不坚持原则及时查处，往往是配合善后化解违法用地，导致镇村违法用地不断发生；个别村（社区）活动场所建设违法用地的问题十分严重，仅国土管理部门2014—2016年度查处未经批准非法占地建社区服务中心就有24宗，而且违法占地面积普遍较大，如磨沟社区服务中心违建占地面积达1845平方米，寺沟口村委会未经批准建社区服务中心占地总面积1922平方米。

   （三）考核问责执行不严。一是对土地违法行为惩处不到位。在调研中发现，国土资源管理部门对违法用地打击不力，案件查办敷衍了事，对违建问题处理基本停留在下发各类通知书和处罚决定的层面，实际在执行处罚中也只是进行了罚款，真正执行没收和拆除的寥寥无几，严肃的执法行为演变成了“纸上谈兵”，导致了土地违法行为呈现蔓延趋势。二是考核问责不到位。县政府年终目标责任考核指标与《山阳县国土资源管理工作目标责任考核暂行办法》和《耕地和基本农田责任书》设定考核目标不一致，考核工作“宽、松、软”。县政府对土地管理失控的镇（办）责任追究乏力、执行不严，责任人追责没有一件，压力没有足够传导。

   （四）体制机制有待完善。我县国土部门内部管理机制不顺，国土局受市国土局和县政府双重领导、国土所业务方面受县局指导，行政管理方面受镇（办）管理，而一个土管所同时又负责2至3个镇（办）土地管理，大家都管都没有管导致国土所在管理的缝隙中游离。基层土地管理人员为事业编制，与行政执法性质不符，给土地执法造成不便；基层土地管理人员严重缺员，全县10个国土所，每个所编制5-7人，而目前全县国土所实有在岗人员不足30人，国土局大量抽借基层国土所人员，造成一线工作人员严重短缺，人员配备与所承担的工作任务极不相称，既要查办土地违法案件，又要应付日常的土地巡查、地灾巡查和汛期值守并化解涉土纠纷，有限的人力使做好执法巡查、违建处理、动态巡查等工作有心无力。另外，县镇土地执法装备严重不足，这也很大程度上制约了执法的实效性和准确性。

   （五）集约节约水平不高。一是建设用地供地率低。随着经济社会的快速发展，新增建设用地刚性需求越来越大，全县耕地后备资源严重匮乏，未来可用作新增建设用地的空间十分有限，实现占补平衡难度加大，难以满足长远发展需求。土地出让金收缴缺口较大，截至目前共欠缴9560万元。二是建设用地闲置现象突出。县政府对土地批后利用缺乏有效跟踪监管，不少企业节约利用土地的观念不强，擅自改变土地用途的行为时有发生，土地资源浪费现象仍然存在。“土地晒太阳”问题（如工业园区中德产业园、盛合镁业公司，西河新区闲置土地等）、个别企业有闲置和粗放利用土地及擅自改变土地用途的现象（如广远食品公司内建设营业性酒店）；一些破产老企业受产权、债务等因素影响，空闲土地处置难度较大；农村一户多宅和建新不拆旧等现象较为普遍，特别是一些“空心村”闲置土地还未得到有效复垦利用，农村土地撂荒现象随处可见。

    三、意见建议

    针对土地管理存在问题，结合山阳县实际情况，提出以下五点建议：

   （一）加强法律法规宣传，增强全民依法用地意识。县政府始终把宣传国土资源法律法规作为“七五”普法的重要内容，要广泛利用各种宣传媒介和各种行之有效的宣传方式，多层次、多形式、全方位地做好土地法律法规、国情国策宣传教育工作，提高宣传教育的针对性和实效性，引导各级政府和广大干部群众，正确处理发展与保护耕地的关系，当前利益与长远利益的关系，增强珍惜土地、保护耕地的国策意识，不断提高依法行政水平，努力在全社会形成保护耕地、依法用地“齐抓共管”的良好氛围，逐步使依法用地、节约用地成为广大干部群众的自觉行动。要大力宣传国土管理部门的职能职责、公开服务内容和办事流程，增强政策透明度。坚持依法行政，坚守耕地“红线”，不断加强依法管地，使全县土地管理环境进一步改善。

   （二）强化责任担当，加大土地执法监察力度。县政府和国土资源管理部门要高度重视目前农村违法用地现象，正视存在矛盾和问题，认真履行管理主体责任。一要完善土地执法巡查机制。严格按照“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的原则，进一步完善国土资源管理责任机制，努力实现国土资源工作从“一家管、大家用”走向“大家管、大家用”转变；有效整合执法监察力量，严格落实土地巡查监管责任，建立健全土地执法监管长效机制，加大土地动态巡查力度，坚决制止抢建、违建行为，从源头遏制各类土地违法违规现象的发生。二要疏堵结合，统筹规划农村建设用地，加快完善农村土地利用规划和土地整理专项规划，做好年度土地利用规划工作，适当调整农村建设用地指标，为农民建房提供用地保障，合理解决群众建房需求，缓解矛盾；重大项目建设用地申报关口前移，确保重大项目建设用地合法；积极化解陕南移民搬迁和村级活动场所建设违法用地问题，正确处理经济发展与保护土地的关系，有效遏制单位、个人违法违规用地行为。

   （三）严格考核问责，严厉打击非法用地行为。一要严格责任考核。严格执行《山阳县国土资源管理工作目标责任考核暂行办法》，充分发挥目标责任考核“指挥棒”的作用，切实落实各级行政“一把手”第一责任人和分管领导直接责任人的耕地保护责任，实行耕地保护“一票否决制”，对辖区内造成严重后果的土地违法案件，要依法依规依纪加强违法用地责任追究，追究相关人的责任，真正把耕地保护责任落到实处。二要加大违法案件联合查处力度，严厉打击违法用地行为。国土资源部门要加强对各类国土资源违规案件的检查、巡查和处理，相关职能部门要切实落实网格化管理责任，纪检监察、公安、法院、检察院和镇（办）应发挥各自职能，理顺机制，强化协作，形成合力，配合支持国土资源部门依法处理违法案件，切实履行职责，实行有案必查、违法必究、执法必严，加强土地市场检查，“零容忍”重点查处乱占乱建及非法买卖农村集体土地行为，加大对违法占地、土地非法交易的打击力度，对重大土地违法案件要公开曝光、公开处理，维护法律的严肃性，维护土地市场健康有序发展。

   （四）完善管理体制机制，提升土地执法保障能力。一要结合国土部门实际，进一步理顺完善基层国土所的管理机制和执法机制，切实抓好土地执法队伍建设，按照编制配齐配强一线工作人员，改变目前基层力量薄弱的现状；加强教育培训，增强法制观念和依法行政意识，努力做到有法必依、执法必严、违法必究。二要提高基层土地执法监察装备水平，落实工作经费，配备必要的执法装备，增强土地执法保障能力，满足土地违法案件办理和日常巡查任务的需求。三要充分利用现代科技，探索立体跟踪检测体系，提高对违法用地的快速反应能力，真正建立“事前及早发现、事中及时制止、事后迅速查处”的联动快速反应机制，加强源头监管，严格执行《土地管理法》，严格规范土地管理工作。

   （五）提高节约集约水平，切实增强土地使用效益。一要切实提高供地率。要正确处理保护耕地与促进经济社会发展的关系，在保证建设用地的同时，严格管理土地；充分做好项目前期工作，加快推进项目落地，及时办理供地手续；加强与乡镇（街道）和有关部门协调配合，加大供地力度，着力破解供地难问题。合理配置土地资源，严格项目预审，科学合理核定投资强度、建筑密度、容积率、行业定额、出让金额等用地指标，加快推进土地立体综合开发，实施建设项目立体化、多层化、综合体化发展，提高土地综合利用效率。要切实加强建设用地批后管理，动态监管，突出跟踪检查，对建设用地情况进行全面清查，对擅自改变土地用途的及时纠正，对批而未用的要及时依法予以收回，坚决杜绝“圈地”行为。二要加快推进土地整理，切实增强占补平衡能力。强化项目监管，抓好配套设施建设，着力建设集高效、节水、循环和集约为一体的高标准农田，着力提高土地整理水平，严守基本农田红线。充分挖掘用地潜力。要研究制定“空心村”整治办法，加大复垦力度，引导村民建新退旧，进一步拓宽用地空间。三要采取有力措施，严格节约用地，加大对城区边角地、废旧厂房及未完成征迁而处于空闲状态土地的盘活处置力度，积极盘活存量土地，依法处置各类闲置用地、空闲土地和擅自改变用途的土地，着力提高土地利用率；四要进一步规范国有土地使用权交易行为，全面推行经营性土地使用权招拍挂出让制度，科学评估土地价格，确保国有土地使用权交易公开、公平、公正。五要加大对土地欠缴出让金清收力度，确保土地出让金足额入库。（作者系山阳县人大常委会主任）