“小切口”立法规范养犬 聚民意共享文明和谐——商洛人大常委会开展《商洛市养犬管理条例》立法综述

文明养犬反映市民素质，规范管理体现政府智慧。做好养犬管理，事关人民切身利益和社会和谐稳定。商洛市人大常委会积极回应社会关切，注重“小切口”“小快灵”地方立法，从养犬小事着手，规范养犬行为，促进文明和谐，历时两年立法历程，《商洛市养犬管理条例》经2022年9月23日市五届人大常委会第三次会议通过，12月1日省十三届人大常委会第三十七次会议批准，将于2023年8月1日起施行。

坚持以人民为中心  积极回应群众关切

宠物犬的机灵可爱和忠实陪伴，博得不少人的喜爱。但随着犬只数量剧增，也带来诸多社会问题，诸如犬只伤人、传播疾病、犬吠扰民、遛犬排便等，影响人们生活，滋生矛盾纠纷，影响社会文明和谐。2013年5月1日市政府制定印发《商洛市养犬管理办法》，对规范管理养犬起到一定积极作用，但存在机制不健全、职责不明确、权责未落实等问题。特别是该《办法》自2018年4月30日废止以来，全市养犬管理处于相对空白状态，无法可依。

我市人大获得地方立法权后，在征集立法建议时，广大人民群众热切期盼通过地方立法，规范养犬行为，保障公众健康和人身安全，维护社会公共秩序。为积极回应群众关切，2021年市人大常委会将《商洛市养犬管理条例》纳入年度立法计划，针对规范养犬群众争议大、涉及面广、监管职责不清、法规实施难以保障等问题，参照上位法有关规定，作出有针对性的具体规定，进一步厘清职责、规范行为、依法监管、促进文明养犬行为，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

践行全过程人民民主  广泛汇聚民意民智

最广泛征集意见建议。针对《条例》关注度高，立法难度大等问题，市人大常委会制定征求意见工作方案，分别向市直有关单位、7个县（区）人大常委会、10个基层立法联系点、各级人大代表、立法咨询专家、法制委委员发送立法征求意见函，利用商洛人大网、微信公众号等媒体广泛征求社会公众的意见建议。先后收到反馈意见建议600余条，均原汁原味记录保存，研究吸纳，回应群众关切。

最广泛开展立法调研。市人大常委会深入县（区）、镇办、村社，将立法意见征求座谈会开到了老百姓家门口。深入社区、小区对犬只数量、犬只免疫、物业公司引导小区居民文明养犬等情况进行实地调研，面对面听取养犬居民和未养犬居民的意见建议，了解不同利益群体的利益诉求，注重平衡养犬人与不养犬人的利益，让民主的获得感惠及最广大人民群众。

最广泛凝聚民意民智。市人大常委会通过座谈会、论证会等多种形式，直接听取职能部门的意见建议，召开由人大代表、政协委员、社区干部、物业服务企业代表、业主委员会代表、养犬和未养犬群众代表参加的座谈会，邀请立法咨询专家、法制委委员与基层执法工作者、法院审判专家座谈交流。积极探索立法实践全过程人民民主，充分发挥基层立法联系点接地气、察民情、聚民智的“直通车”作用，如实广泛全面的反映民声，真正使群众的真实意愿渗透到法规的章节条款中，架起民情民意互动交流的直通桥，直面矛盾双方不同立法诉求，力求法规更接地气、务实管用。  

推动实际问题解决  法定权责文明监管

调研发现，我市养犬管理的突出问题有：一是管理部门多，职责不明，多头治理导致无人管理；二是居民养犬的标准、数量不清，养犬区域不分，养犬安全和责任追究难以保证；三是犬只免疫和犬只登记管理体制不全；四是不文明养犬和违规养犬屡禁不止，影响群众生活和市容卫生；五是流浪犬难管理、难处置。针对这些问题，市人大常委会既不止步于对治理手段的简单归纳，也不脱离实际盲目攀高，将重点放在健全治理机制、夯实管理职责、规范养犬行为、保障治理措施上。

明晰管理职责，建立协调机制。《条例》从合法性、适当性考虑，依据法律法规，确定公安机关为养犬管理工作的行政主管部门，对养犬管理工作实施统一监督管理。根据国务院有关规定，建立由公安、城管、农业农村、卫健、住建、市场监管、宣传等相关部门参与的养犬管理工作协调机制，明确责任分工，加强协作配合，及时解决养犬管理工作中的问题，推动形成齐抓共管的工作格局。

健全管理制度，提高管理水平。建立分区域管理制度，划定禁止养犬区、重点限养区和一般限养区，规定重点限养区内不得饲养烈性犬和大型犬。建立强制免疫制度，规定养犬人应当自饲养犬只之日起十五日内、幼犬出生后三个月内、犬只免疫有效期满前携犬到动物诊疗机构或动物防疫机构进行免疫接种狂犬病疫苗，从源头上防范狂犬疫病的发生。建立犬登记制度，对个人和单位申请养犬的条件作出规定，对未履行登记义务的由公安机关责令限期改正并处罚。建立登记年检制度，规定养犬人应当在养犬登记证有效期满前三十日内，携带所养犬只、犬只免疫证明和养犬登记证到原受理公安机关进行年检。

规范养犬行为，依法文明养犬。《条例》明确了文明养犬的各项要求。《条例》第十八条规定了养犬的基本要求，即犬只应在住所内饲养，不得在住宅小区公共区域内饲养，不得影响他人正常工作和生活，不得放任驱使犬只恐吓伤害他人，不得伤害遗弃犬只，不得污染环境等。第十九条规定了携犬外出的基本要求，即具有完全民事行为能力的人用犬绳、犬链牵引，注意避让人员和车辆，不得携犬乘坐公共交通工具，携犬乘用电梯应当征得其他共同乘梯人同意，应及时清除犬只粪便等。《条例》划定了禁止犬只进入的区域与场所，包括医疗教育机关事业机构等公共场所，影剧院体育场馆等文化体育活动场所，革命教育基地和宗教活动场所，商场酒店等公共经营场所，风景名胜等明确禁止携带犬只进入的区域。《条例》特别规定，犬只伤人和放任犬只在城市道路、公路乱窜造成交通事故的，要依法承担相应的法律责任，引导养犬人增强社会责任感。

完善保障措施，落实各级责任。《条例》将养犬管理工作经费纳入本级财政预算。针对流浪犬伤人、难管理等问题，落实镇政府和街道办属地管理责任，强化基层组织管理义务。规定市、县（区）政府应设立犬只收容救助场所，由公安机关管理，负责收容救助走失、无主、弃养、送交和被依法暂扣、没收的犬只。同时，为促进乡村振兴，《条例》将城区和农村养犬纳入统一监管，采取差异化管理，由城市规范文明养犬逐步带动和影响农村规范养犬。

“治国有常，而利民为本”。市人大常委会始终坚持以人民为中心的发展思想，坚持“民有所呼、我有所应”，坚持用地方立法回应群众关切，解决群众急难愁盼，努力让老百姓在贯彻落实地方法规中切身感受到公平公正，获得便利实惠。通过地方立法，弘扬法治精神，彰显法治力量，为共建文明和谐、打造“一都四区”提供有效法治保障。

 （作者：商洛市人大常委会法工委 申献文 张荣荣）