在全市立法工作座谈会上的讲话

市人大常委会副主任  冯永清

（2022年7月14日）

同志们：

今天，我们召开全市立法工作座谈会，主要任务是学习贯彻全省立法工作座谈会精神，回顾总结我市地方立法工作，安排部署下一阶段地方立法任务。

刚才，市司法局、环境局、住建局介绍了立法工作开展情况；商州区和柞水县人大分别就法规贯彻实施和规范性文件备案审查工作作了交流发言，我们还为市人大常委会确定的10个基层立法联系点进行了授牌，为13名立法咨询专家颁发了聘书。下面，我讲四点意见：

一、统一思想，凝聚共识，切实增强做好地方立法工作的责任感和使命感

法律是治国之重器，良法是善治之前提。推进全面依法治国，推进全面深化改革，推进治理体系和治理能力现代化，都对地方立法工作提出了新的更高要求，我们必须进一步深化认识，切实增强做好地方立法工作的责任感和使命感。应从三个维度来认识。

（一）从大局来认识，做好地方立法工作，是贯彻落实习近平法治思想的根本要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的决心和力度推进全面依法治国，推动中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家建设取得了历史性成就。在这一伟大实践过程中，习近平总书记对社会主义法治理论进行了创造性发展和完善，深刻回答了中国特色社会主义法治建设的一系列重大问题，形成了习近平法治思想。党的十八届四中全会决定赋予设区的市地方立法权这一重大改革，习近平总书记也就地方立法工作发表了一系列重要论述，在立法功能、立法意义、立法原则、立法重点、立法体制和机制等方面提出了许多新思想、新举措、新要求。去年11月，党中央召开中央人大工作会议，这在党的历史上、人民代表大会制度历史上都是第一次,习近平总书记在会上发表重要讲话，提出“六个必须坚持”的重大原则和“六个方面”重点任务，特别强调“必须坚持全面依法治国”“深入推进科学立法、民主立法、依法立法”，这些都是我们做好地方立法工作的根本遵循。我们要认真学习，深刻领会习近平法治思想的精神实质、实践要求，特别是习近平总书记关于立法工作的重要要求，准确把握地方立法面临的新形势新任务新要求，主动担当作为，高质量做好地方立法工作。

（二）从全局来认识，做好地方立法工作，是推动我市“一都四区”建设的重要保障。当前，全市上下正在深入学习贯彻市第五次党代会精神，全力推进“一都四区”建设。在这一形势下，我们面临的任务十分繁重，在许多领域亟待通过地方立法进行引领和规范。我们要从推动商洛高质量发展的战略高度，切实用好地方立法权，加强地方立法工作，在设区市立法权限内制定出符合我市实际、体现地方特色的地方性法规，充分发挥地方性法规的实施性、补充性、探索性功能，推进立法决策与党委决策有机衔接，把党言党语转化为法言法语，通过法定程序实现党的主张和人民意志的有机统一，把党委的决策部署转化为全市人民一体遵循的法律规范，推动党委决策部署在更广层面、更深层次贯彻落实，切实为商洛“一都四区”建设提供法治保障。

（三）从终端来认识，做好地方立法工作，是顺应人民群众对法治建设的新期待。习近平总书记强调，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题”。随着经济社会的发展，人民群众对共享发展成果、追求美好生活的愿望越来越强烈，对保障自身权益、维护公平正义的愿望和诉求越来越迫切。作为设区的市，我市的立法工作更接近社会生活终端、执法实践终端、矛盾问题终端，与广大人民群众的联系最直接、最具体。广大人民群众对立法成效的感受也最直接、最具体。所以，我们要主动适应人民群众对立法的新期盼，通过加强地方立法来不断创新社会治理，充分发挥立法在平衡、调整、规范、协调各种利益关系方面的重要作用，弥补制度短板缺项，提高制度建设质量，真正做到“民有所呼，我有所应”，让人民群众共享立法带来的法治红利，真正使地方性法规成为维护社会和谐稳定的坚强保障。

二、总结经验、找准差距，正确估价当前我市地方立法工作形势

2015年9月，省人大授予我市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面制定地方性法规的权限。获得地方立法权后，市三届人大常委会党组班子高度重视，积极谋划，搭建工作班子，多方汇报，争取机构、编制、经费，保证立法工作顺利开展。七年来，先后开展立法项目调研30余次，制定出台地方性法规6部，其中程序法1部，实体法5部，对2部地方性法规进行了立法后评估，对一府一委两院报送的47件规范性文件进行了备案审查，为全市经济社会发展提供了有力的法治保障。

回顾我市七年地方立法工作历程，有以下三个方面的突出特点：一是高点起步。我市地方立法工作从一开始，就面临着零基础起步，立法经验和人才力量都欠缺。我们以敢为人先、攻坚克难的勇气扛起探路先行的使命，将社会关注度高、立法难度大的物业管理作为首部实体法立法项目，经过各方面共同努力，圆满完成了《商洛市住宅物业管理条例》立法任务。相关立法工作经验在全国、全省立法工作座谈会上进行了交流，先后有广州市人大、河南南阳市人大、安徽阜阳市人大和咸阳市人大等到我市考察学习相关立法工作经验。二是紧扣大局。我市地方立法工作坚持党的领导，紧扣中心、服务大局，对市委提出的关系经济社会发展全局和人民群众根本利益的立法要求,及时开展调研论证，结合发展实际和人大代表意见建议，编制五年立法规划和年度立法计划。始终坚持市委工作重点指向哪里,市委决策部署和改革攻坚到哪里,地方立法工作就跟进到哪里。针对秦岭生态环境保护、文明城市建设、提升人居环境质量等，我们制定了《商洛市烟花爆竹燃放管理条例》和《商洛市大气污染防治条例》。同时，我们还及时调整立法规划,将《商洛市非物质文化遗产保护条例》《商洛市实施<陕西省秦岭生态环境保护条例>办法》《商洛市文明行为促进条例》《商洛市基层公共卫生体系建设促进条例》等列入年度立法计划，开展了前期调研等准备工作。三是为民立法。从物业管理条例、烟花爆竹燃放管理条例，到农村居民饮水安全管理条例、养犬管理条例，我市地方立法工作始终坚持以人民为中心，积极回应人民群众关切，立百姓需要的法，把立法工作做到人民心坎上，让人民充分享受到立法红利。其中《商洛市农村居民饮水安全管理条例》填补了全国农村饮水安全方面的立法空白，用法规保障农村居民饮水安全的做法也得到了水利部的肯定。

七年多来，我市地方立法工作开局良好，步伐稳健，体制机制逐步健全，立法能力建设得到加强，立法水平和法规质量不断提高，立法工作影响力逐步增强。这些基本经验和主要做法，需要认真进行总结，需要继续坚持、不断完善。在肯定成绩的同时，我们也清醒地认识到，我市地方立法工作还存在一些亟待解决的问题：一是立法工作机制还需完善。法规起草提前介入、法规草案公开征求意见、立法协商等方面的工作机制还需健全完善。有的单位思想上重视不够，对负责的立法项目推进力度不大。立法队伍人员数量不足、不稳、专业化和综合能力水平不能满足立法工作需要，立法工作保障机制还需完善。二是立法质量仍需进一步提高。法规针对性、可操作性、体系性还不够强，地方特色不够鲜明。立法基础工作有待夯实，立法调研有时缺乏深度和广度，公众参与立法成效不够明显，专家智库作用发挥不够充分。三是法规宣传还不够到位。部分县区政府对我们出台的地方性法规宣传贯彻工作重视不够，力度不大，导致法规的贯彻执行不到位、普及率、知晓率不高等问题。四是规范性文件备案审查工作还比较薄弱。大家对这项工作重要性认识不高，一府一委两院之间、各县区之间工作开展还不平衡。对这些问题和不足，我们要高度重视，在今后的工作中切实加以解决。

三、明确要求、压实责任，扎实组织实施立法规划和立法计划

立法规划、计划是立法工作的“路线图”，“施工图”，也是法规起草单位的“任务书”和“责任清单”。本届人大常委会的立法规划和今年的立法计划已经市委批准，接下来我们大家要牢固树立“一盘棋”思想，凝聚工作合力，切实组织实施好立法规划、计划。

（一）落实责任分工，加强协作配合。牢固树立“党委领导，人大主导，政府依托，社会参与”的立法工作原则，坚决纠正“立法是人大的事”错误认识。一是坚持党对立法工作的领导。坚持五年立法规划，年度立法计划、法规表决前向市委常委会汇报，把市委的意图在立法规划、计划和重大制度设计上得到充分体现。二是发挥人大主导作用。在立法项目的选定上体现人大主导，在法规的重大制度设计上要体现人大主导，在提高人大常委会审议质量上要体现人大主导。市人大常委会各相关工委要牢固树立“人大常委会行使地方立法权”思想，坚决克服“立法是法工委的事”错误认识，按照立法规划、计划的安排，积极主动介入，把握起草的进展，督促政府相关部门按计划提请审议，做好法规草案的一审工作。三是起草单位要高质量完成起草任务。坚持问题导向，找准重点、难点问题。严格按照立法法的要求，加强法律学习研究、遵守立法工作流程，按期限、高质量完成草案起草任务。四是审查单位要切实履行职责。司法局是代表市政府履行法规审查和协调工作，各起草单位要有大局意识，立法工作上服从司法局的协调安排。司法局也要履行好指导协调职责，一方面做好审查修改，一方面积极与市政府办公室沟通，组织完成好上政府常务会的各项工作，确保按期提交政府常务会议研究。从这几年的立法工作实践来看，每一部法规到人大审议阶段，争议最多、最大的问题是政府相关部门职责分工不明确。这一核心问题，在政府常务会上没人提，到人大审议阶段，大家互相推诿、扯皮，争的不可开交。由人大来界定政府部门职责，明显是不合适。所以，司法局今后在法规审查及提交政府常务会议研究时，头等大事就是要解决政府部门职责划分问题，一定要请政府先行协调，提出方案，将问题解决在审查阶段。

（二）注重立法质量，突出地方特色。起草每一部法规草案都有大量工作要做，而重点工作是保证法规质量、突出地方特色，确保法规草案能够过得了审议、经得起推敲。一要创新立法体例和结构，探索推进“小切口”“小快灵”立法。自从设区的市获得立法权之后，各地积极主动作为，在立法实践中积极探索，出台了很多地方性法规，取得了明显成效。但同时也普遍出现“贪大求全”现象，讲究“鸿篇巨制”，而真正实用可操作的条文并不多。今后，我市地方立法工作务必要注意避免这些问题，切忌贪大求全。要坚持形式服务内容，根据实际需要确定立法形式、体例，积极探索推进“小切口”“小快灵”立法，做到有几条立几条，针对具体事项做出具体规定，不断提高立法的质量。二要从商洛实际出发，在增强地方特色上下功夫。立足于我市的经济社会发展的实际情况，突出地方特色，决不能简单地重复上位法，照搬兄弟市立的法规。要更多在针对商洛实际上下功夫，重点放在补充上位法未规范的内容和规定不够具体明确的内容上来，紧紧围绕中心大局来做文章，让立法体现“商洛需要”“商洛味道”“商洛特点”。三要坚持问题导向，着力解决实际问题。坚持从实际出发，深入开展立法调研，绝不能“闭门造车”。要充分吸收在基层工作实践中形成的好经验好做法，把这些成果通过立法的形式固定下来，做到能具体的要尽量具体，能明确的要尽量明确，既要有效解决实际问题，又要便于操作可实施，使法规立得住、行得通、真管用。四要维护法治统一，防止部门利益法制化倾向。坚持把维护和体现国家法治统一、不违背宪法精神、不违背上位法规定作为地方立法的红线，避免出现扩大上位法禁止行为范围、增加当事人义务、减损当事人权利等问题。要坚决摒弃立法就是管理治理老百姓的错误观念。行政管理立法的初衷是规范公权力，防止老百姓的利益在庞大的国家机器面前受到损害。坚决防止部门利益法制化倾向，要多邀请人大代表、行业代表、专家学者等对立法有关内容进行充分论证，切实发挥好立法机关在平衡、调整社会利益方面的重要作用。

（三）严格时间节点，确保圆满完成任务。市人大常委会各工作委员会、市政府各有关部门要按照立法规划、计划的要求，主动担起责任，精心组织实施，严格按照既定计划、时间节点和工作要求，扎实有序推进立法各个环节工作。一是全力确保年度审议项目按时完成。今年我们提请审议的项目是《商洛市养犬管理条例》，目前已通过二审，将在8月进行三审，希望大家继续关注条例草案的修改情况，提出修改完善的意见建议。市司法、公安和城管等部门要全力配合做好法规草案的审议和修改工作，绝不能有“草案到了人大就事不关己”的思想。二是扎实推进预备项目和调研项目的前期调研论证工作。今年立法计划安排了预备审议项目4件，立法调研项目7件，分别涉及了城市管理、环境保护和文化旅游等方面，其中《商洛市公共基础设施有偿使用管理条例》《商洛市海绵城市建设管理条例》和《商洛市文明行为促进条例》是我市创建海绵城市和文明城市工作的重要一环，分别由市城管局、住建局和文旅局牵头起草，大家要切实深化思想认识，提高政治站位，增强紧迫性，紧密结合我市创建工作的实际制定具体工作方案，抓紧组织政府有关职能部门对立法的必要性、可行性和可操作性等方面进行前期研究，确保年底前完成立法论证工作，并形成相关材料报市人大常委会，为明年立法计划安排奠定坚实基础。三是抓好法规宣传实施。《商洛市大气污染防治条例》是去年的立法项目，于今年3月已经省人大常委审查批准，将于10月1日正式施行。市政府办要积极统筹做好条例施行前的宣传贯彻工作，在法规实施前召开全市范围的宣传贯彻会议。市环境局要抓好条例单行本的印制，并采取多种途径加强条例的宣传，推进条例落实。

（四）加强规范性文件备案审查，维护国家法治统一。规范性文件备案审查是宪法、组织法赋予各级人大常委会的一项重要监督职权，只有认真开展规范性文件备案审查工作，及时发现并依法纠正违宪违法的规范性文件，才能有效维护国家法治统一。近年来，全国人大和省人大对规范性文件的备案审查工作力度不断加大。全国人大陆续公开了一批已经纠正的规范性文件备案审查个案，如《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》对生态环境保护“放水”问题等。面对要求越来越严格，公民维权意识越来越强的新形势，市、县（区）人大常委会要切实履行好备案审查工作职责，认真总结已有的经验和做法，对照“有件必备、有备必审、有错必纠”要求，细化备案审查制度与机制，理顺审查建议办理、审查意见的处理程序及反馈流程。进一步加强与“一府一委两院”的协作配合，建立备案审查衔接联动机制。同时在人大内部，要进一步加强各工作委员会的沟通联系，及时交流沟通备案审查工作情况，形成工作合力，积极推动备案审查工作取得实效。

四、健全机制、创新方式，深入践行立法中的全过程人民民主

刚才，我们举行了基层立法联系点授牌暨立法咨询专家聘任仪式，这是市人大常委会立法工作中的一件大事，也是市人大常委会深入践行立法中全过程人民民主的一次生动实践。借此机会，我就如何充分发挥基层立法联系点、立法咨询专家在地方立法工作中的重要作用再提三点要求。

（一）切实加强基层立法联系点建设。基层联系点设立的初衷就是要在立法工作中汇集民智，倾听最基层老百姓的声音和对立法的诉求。因此，各联系点的负责同志一定要有强烈的事业心和高度的责任感，边学习、边实践、边提高，不断创造和丰富立法联系点工作经验，努力把这项工作做实做好。一要当好地方立法联络员。基层立法联系点对上联系着市人大常委会，对下联系着基层组织和人民群众，是市人大常委会掌握基层第一手资料和信息的重要平台。联系点要充分发挥扎根基层、贴近实际、面向群众的优势，充分调动基层各行各业群众关心、支持、参与地方立法工作的积极性和主动性。二要当好地方立法信息员。基层立法联系点的主要工作是为市人大及其常委会地方立法工作带来基层的声音，各基层立法联系点应当结合各自工作实际，研究制定围绕建好基层联系点工作的相关工作制度，细化举措、明确人员、压实责任，避免工作流于形式。各联系点要全面客观地反映基层的意见和呼声，将收集到的意见建议原汁原味的整理反馈，有效体现和保障基层群众尤其是特殊群体在立法中的话语权。三要当好地方立法宣传员。地方立法活动对基层组织和群众来说，有一定的神秘色彩。要借助基层立法联系点这个平台，把立法征求群众意见的过程同宣传普及法律法规有机结合起来，一方面吸引基层群众关心和参与立法活动，另一方面也要为法规的实施奠定良好的群众基础。

（二）切实加强立法咨询工作。能够被选聘为市人大常委会的立法专家，这既是一种荣誉，更是一种责任，既是一种信任，更是一种重托。希望大家倍加珍惜荣誉，积极履职，主动作为。一是要坚持讲真话，畅所欲言。市人大常委会聘请在座各位担任立法咨询专家，就是要广泛听取各位专家对地方立法工作的意见建议。大家要胸怀大局，解放思想，结合各自的工作岗位、研究领域，认真思考，多提意见，敢提意见，特别是要多发表有思想、有见地、有水平、有价值的真知灼见，这样才能保证我们从不同角度来思考问题，从不同层面来论证法规条款，进一步开阔视野，拓宽思路，提高立法质量。二是要坚持理论与实际相结合。在座的各位既有理论方面的专家，也有实务方面的专家，希望大家都能够结合立法工作实际，不断提高深入实际调查研究问题、解决问题的能力，提出具有专业性、建设性、针对性的立法意见建议。三是要正确处理好个人职业活动与立法专家职责的关系。在座的专家都是各自单位的负责人和业务骨干，工作任务较为繁重，担任立法咨询专家之后，可能会对大家的工作有所影响，希望大家兼顾好个人职业活动与咨询专家工作，增强荣誉感、自豪感，投入必要的时间精力，认真研究立法问题。

（三）切实创造基层立法联系点和专家履职的良好环境。市人大常委会办公室、法工委要增强服务意识，为基层立法联系点和专家更充分地参与立法工作提供服务保障。基层联系点所在县（区）的人大常委会也要高度重视并全力支持基层联系点工作，为基层联系点正常工作的开展提供强有力的保障。市人大常委会法工委要加强对基层联系点的工作指导，在工作安排方面提前沟通，在业务培训、外出学习以及理论研讨等方面提供便利与机会，不断提升基层联系点的工作水平。要根据每部法规草案涉及的内容和各位立法咨询专家研究领域，有针对性地邀请有关专家参加立法调研活动和立法座谈，以便大家了解实情，更好地提出意见建议。同时，要尊重立法联系点和专家提出的意见和建议，认真研究，合理采纳。

同志们，我市的立法工作起步较晚，立的法规数量不多，也比较零散，尚没有形成我们自己的法规体系，在社会治理领域发挥的作用也不够明显，与发达地方比，我们的差距还比较大。但我坚信，有市委的坚强领导，有市人大常委会党组的正确主导，有市一府一委两院及今天在座的负有立法任务的政府部门的大力支持，有各位立法专家、各个立法基层联系点及社会各个方面的积极参与，我市的立法工作在不久的将来，一定会走出一条具有商洛特色的地方立法道路，形成一个具有商洛特色的地方法规体系，实现立法功能从社会管理到社会治理体系现代化的转变，为商洛“一都四区”建设提供坚强的法治保障。