市级人大行使地方立法权应把握的几个问题——以商洛市人大常委会地方立法工作为例

党的十八届四中全会以来，商洛市人大常委会紧紧抓住赋予地方人大立法权的重大机遇，稳步推进地方立法，保障和维护法制统一，开启了法治商洛建设新的探索实践。

授权以来立法工作的开展情况

2015年9月30日，陕西省十二届人大常委会第二十二次会议正式授予了我市地方立法权。至此，商洛市人大常委会正式获得地方立法权，开启了依法治市新篇章。

一、坚持规划引领，保证立法工作与改革发展决策的有机衔接

紧紧围绕市委重大部署和改革发展核心工作，坚持“以问题为导向，结合市情实际，突出地方特色”理念，将“紧紧围绕民生热点、难点，问法于民，立法为民”作为立法主线，编制了五年立法规划和年度立法计划，按照审议项目、预审项目、立法调研项目三类，围绕城乡建设与管理共确定了9个方面的立法工作；围绕环境保护共确定6个方面的立法工作；围绕历史文化保护共确定了4个方面的立法工作，进一步明确了立法目标，规划了地方立法战略图。

二、聚焦重点领域，发挥地方立法对改革发展大局的推动作用

2016年6月20日，市人大常委会发布1号公告，公布《商洛市制定地方性法规条例》正式施行。为了回应关注民生的立法需求，同年，我市首部实体性民生类地方性法规《商洛市住宅物业管理条例》经省第十二届人大常委会第三十三次会议批准施行。为了规范农村居民饮水安全管理，我市第二部民生类实体性地方性法规《商洛市农村居民饮水安全管理条例》经省第十三届人大常委会第二次会议批准施行。该《条例》不仅填补了农村饮水安全方面的立法空白，同时也为保障农村饮水安全提供了法治保障。2019年，为了保护秦岭生态环境，当好秦岭生态卫士，我市第三部事关民生的地方性法规《商洛市烟花爆竹燃放管理条例》经省第十三届人大常委会第十七次会议批准施行。党的十八大以来，我市地方立法成效正在初显，红利正在释放，为造福百姓、服务社会奠定了坚实的法制基础。

三、注重立法质量，始终以改革思维推进地方立法工作与时俱进

相继制定了《商洛市人民代表大会法制委员会立法协商工作制度》《商洛市人民代表大会法制委员会立法论证工作规定》《商洛市人民代表大会法制委员会立法后评估工作制度》等各项制度规范，确保地方性法规的起草、审议、修改、通过、批准、公布、重大问题论证等程序有制度可依，为立法工作顺利开展打好制度基础。2019年，开展《商洛市住宅物业管理条例》立法后评估工作，对条例中重大制度设定和施行情况进行全面评估，形成评估报告提交常委会审议，为确保地方性法规科学民主、务实管用提供了保障。

立法工作过程中存在突出问题

从我市四年多的地方立法工作实践来看，还存在着三个方面的突出问题。

（一）认识不够到位。一方面，设区市的三项地方立法权均为行政管理方面的事项，涉及的行政主体较多，出台法规需要较长过程，且需要协调诸多复杂事权，从政府行政管理的角度来看，远不及红头文件便捷高效，对法规的长期稳定和有效性认识不足，推动立法的不够积极主动。另一方面，对立法是对特定社会关系加以规范的认识不充分，把立法工作局限到市人大及其常委会或者市人大常委会法工委，没有很好地发挥各方力量参与到立法工作中，法规的科学性、可操作性和实施效果难以达到预期。

（二）机制不够完善。一是党委领导立法工作机制有待细化。在地方立法权实施过程中，不仅仅要考虑立法技术层面的问题，做到与上位法一致，还要准确把握立法政策层面的根本目的，确保立法工作符合党的政策意图。因此，这就需要党委在立法政策取向上加以确定，进一步明确立法工作的基本方向。二是地方性法规与政府规章之间衔接机制未建立。将成熟适宜的政府规章上升为地方性法规，不仅符合科学立法、民主立法的需求，同时也使地方性法规更具有操作性和生命力。实际中，地方立法规划、计划与政府规章制定计划没有形成密切联系的机制，往往是“两张皮”，无法释放设区市地方立法的潜能。三是法规案的会议审议时间太短。市人大常委会的会期一般为两到三天，会期短议题多，审议法规的时间少，导致法规审议仓促、不充分。虽然，会前将常委会审议材料送达组成人员审阅，但审议前常委会组成人员大部分未参加立法调研或未深入调研，对法规案的审议质量不高，在一定程度上影响了法规的质量。四是立法质量有待提高。存在为立法而立法的形式主义现象，在一定程度上存在重复上位法、盲目借鉴外省市法规的情况，并没有真正做到对法律法规作进一步具体化、量化规定，使之更可操作、更利执行，不切实际的照抄照搬或者对上位法的简单转化导致地方性法规的可执行性和可操作性不强，甚至是会出现立法上“放水”的违法行为。

（三）人员力量薄弱。一是立法工作专业人才不足。当前，省市两级立法工作队伍建设普遍存在力量不足、结构不优的突出问题。商洛市人大常委会法制工作委员会目前7人，具备法律专业和法律工作经历的5人，立法工作人员力量薄弱。并且，市人大常委会法制工作委员会目前仅有办公室一个内设机构和一名科级职数，从长远来看，非常不利于立法工作力量的培养和接续。二是人大代表和委员的法律素养有待提高。从常委会上对相关法规案的审议情况来看，部分市人大代表、常委会组成人员对立法工作不够关心，对法律法规学习不够、理解不深，缺乏对立法制度和立法技术的基本认识，审议意见原则要求多，办法措施少，针对性不强，专业性不高，审议发言不积极，难以保证法规审议的质量。

做好地方立法工作的几点建议

做好新时代地方立法工作，必须自觉把立法工作放在党和国家事业发展大局上来谋划、来推进，自觉服从服务于改革发展的大局。

（一）进一步提高做好新时代地方立法重要性的认识。党的十九大把全面推进依法治国总目标写入习近平新时代中国特色社会主义思想的“八个明确”，把坚持全面依法治国写入“十四个坚持”的基本方略，党中央对全面依法治国看得很重、抓得很紧，各方面工作都在扎实推进。在这一进程中，立法工作包括地方立法工作，将具有越来越重要的地位，发挥越来越重要的作用。同时，我们要深刻认识到立法和监督一直是人大工作的“左膀右臂”，赋予地方人大一定范围的立法权，需要充分发挥地方立法效应，使每一项立法都符合宪法精神，反映人民意愿，得到人民拥护，打好人大立法和监督这套组合拳，这样才能适应新形势对人大工作的新要求。

（二）建立党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。一要坚持党对立法工作的领导。健全立法工作向市委请示报告制度，准确把握党的立法政策基本意图和立法取向，切实把党的领导贯彻到立法工作的全过程和各方面，将党的理论路线方针政策和省委、市委的重大决策部署通过法定程序上升为地方性法规，更好地发挥立法对经济社会发展的引领、推动、规范和保障作用。二要处理好人大与政府在立法中的关系。人大要把加强立法主导作为提高立法质量的基础环节，不断强化主导意识、厘清主导思路、完善主导机制、提升主导能力，对政府提出的立法建议、计划、议案等进行认真地审查把关，全过程地把握方向，掌控主要环节和重点内容，要起到“定向”和“纠偏”的作用。三要坚持多方参与的立法机制。市级立法工作要通过广泛的立法调研论证、征集立法项目、征求立法民意、法规审议意见等方式，集中民智、吸收民策，积极回应公众立法关切，把立法过程变成百姓参与方便的“身边事”，把以人民为中心的思想贯彻到立法工作的全过程，寻找立法决策的“最大公约数”。

（三）加强立法工作队伍建设。一方面，要加强法制委、法工委工作人员队伍建设，配齐、配优工作人员。积极组织工作人员参加立法培训、立法研讨、学习考察等活动，相互借鉴、相互启发，不断提升人员素质和立法工作水平。另一方面，要加强人大代表和人大常委会组成人员法律知识的学习培训。常委会组成人员的法律素养在立法工作中尤为重要，要通过对宪法法律及其它与人大工作相关的法律法规的培训学习，提高常委会组成人员法律意识和法律知识水平，推进地方立法工作的深入开展。（汪博 王刚）