——柞水县基层人大代表工作的调研报告

人大代表是国家权力机构的组成人员，是人大工作的主体。代表作用发挥如何，直接关系到权力机关是否全面有效地行使宪法和法律赋予的职权，关系到人民群众利益的维护，关系到人民当家做主的政治制度的实现。初到县人大常委会工作，带着学习的态度，走访了8镇1办与镇人大主席，与部分基层人大代表座谈，详细了解现状，找出工作中的不足。就如何更好做好代表工作进行了思考。

一、代表工作现状

我县共有省市县镇四级代表565名，其中省级代表2名，市级代表35名，县级代表151名，镇级代表377名。

县人大代表构成。全县划分62个选区，共有代表名额151名，实有代表143名。151名县级人大代表中公务员50名，占33%；企业负责人5名，占 3.3%;专业技术人员7名，占 5%；工人 4 名，占 2.6%；农民75名，占 49.7%；其它方面10名，占6.6%。少数民族代表4名。

镇人大代表构成。全县8个镇共有镇级人大代表377名，其中公务员51名，占13.5%；企业负责人2名，占0.5%；专业技术人员4名，占1%；工人3名，占0.8% ；农民 306名，占81.2%；其它方面11名，占3% 。少数民族代表3名。

柞水县人大常委会认真贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要讲话，在县委的领导下，围绕全县改革发展稳定和民主法治建设大局，搭建镇村代表活动平台，建立10项代表工作制度，基层代表工作不断丰富，代表依法履职方式多样，有力保障了人大职能的发挥。

（一）代表学习培训强化，素质能力得到提升。 十八届县人大常委会高度重视人大代表履职能力和综合素质的提升，把每年人代会期间的固定培训与日常的专项培训结合起来，将学法律与学履职、学理论与学实践有机结合，每次县人代会期间，都对与会代表进行一次专题培训。深入学习党的十八大、十九大精神，系统学习《宪法》、《代表法》、《监督法》等法律知识，及时组织对新一届县人大代表进行履职培训，邀请省人大常委会委员、副秘书长张建申辅导学习人民代表大会理论，增强了人大代表的政治信念，为依法履职奠定坚实的理论基础。县十八届人大代表共集中培训3次，500余人次；组织代表赴山阳、洛南、山西等地对医疗卫生机构服务能力建设、人民法院解决执行难问题、法律援助工作、财政监督预算联网等方面工作进行学习考察5次，参与代表28人次。各镇还分别通过人大代表小组进行专题培训讲座，参加培训人员共计1000余人次。县人大常委会每年为县人大代表征订《民生报》《法治与社会》，购买《人大代表履职必读》《人大代表履职手册》等学习资料1000余册，为人大代表依法监督、参政议政、科学履职奠定基础。

（二）工作制度不断健全，代表监管更加严格。先后制定和修订《县人大常委会组成人员联系县人大代表办法》《县人大代表联系选民办法》《县人大代表视察办法》《县人大代表小组活动办法》《县人大代表述职办法》《县人大代表议案和建议意见处理办法》《县人大代表履职管理和监督办法》《县人大代表履职积分制管理办法》《县人大代表重大事项报告办法》《“人大代表之家”活动制度》等10项制度，代表工作走向规范化、制度化。加强人大代表的监督管理，本届终止2名严重违纪代表资格，接受6名代表辞职，保证了代表的整体素质。

（三）搭建履职平台载体，工作机制有了创新。人大代表来源于人民，植根于人民，最能代表群众的心声与期盼。我县创新“两联系”方式和代表之家工作机制，开展代表小组活动，促进代表依法履职。一是联系代表常态化。落实“两联系”制度，县人大常委会组成人员每人联系2至5名县人大代表，每名代表固定联系10名群众，定期开展“双走访”活动，通报工作情况，听取代表意见建议，主动接受人大代表监督，督促相关部门限期落实和解决人大代表提出的问题,搭建联系沟通群众的桥梁，密切了党群干群关系。进一步加强代表与群众联系，每名代表联系10名群众，收集社情民意，改进工作方法，解决实际问题，实现了“人民选我当代表、我当代表为人民”的承诺。二是代表小组活动经常化。县人大常委会指导各镇人大主席团和乾佑街道工委按照有固定场所、有醒目标识、有办公设施、有工作人员、有活动计划、有规章制度、有学习资料、有信息公示栏、有活动台账、有经费保障的“十有标准”，于2018年7月底前建成了9个“人大代表之家”，在人代会闭会期间按“镇（办）人大主席团工作要点”组织代表开展工作。按照地域相近、便于组织的原则，组建省市县镇四级代表混合编组的4个专业代表小组和25个代表小组，各代表小组设组长1名、副组长1名、联络员1名。代表小组按照有固定场所、有必要设施、有学习资料、有工作安排、有规章制度、有工作机构、有活动记录、有经费保障“八有”的标准进行建设。每个代表小组每季度至少开展一次代表活动，畅通了代表和选民之间、镇人大主席和代表的联系与沟通。三是代表履职形式多样化。代表除每年定期参加县人代会外，县人大常委会组织开展的视察调研、执法检查、专题询问等活动，均安排所在镇的一线代表参加，广泛征求和听取代表意见，了解真实情况，提高监督工作质量。县人大常委会坚持镇人大主席、县人大代表列席县人大常委会等制度，镇（办）人大主席（主任）中除3名是县人大常委会委员外，每次县人大常委会轮流邀请其他人大主席（主任）列席会议。根据常委会议题，每次邀请县人大代表2至3名列席会议，并提前发出会议通知，要求做好相关议题的调研或发言准备，常委会认真听取代表的意见和建议，并吸纳到审议中。十八届人大常委会已有45名代表列席常委会，提出意见建议30条。脱贫攻坚战打响以来，县人大常委会设计了“助力脱贫当好五员”活动，发挥代表长期联系群众紧密的优势，争当脱贫政策宣传员、产业致富示范员、民生民意情报员、脱贫成效监督员、人民群众服务员，社会效果明显。坚持县人大代表向选民述职制度、直接听取选民的评议意见，代表接受选民和原选区监督，县人大常委会每年11底前组织县、镇人大代表在原选区向选民述职，进一步密切人大代表与人民群众的联系，倒逼代表发挥作用。

（四）建议办理力度加大，代表履职热情激发。县人大常委会建立和完善人代会和闭会期间人大代表建议意见收集、交办、督办落实机制。代表提出建议意见前深入调研，广泛收集民意，积极为民代言，提出高质量的建议意见。县人大常委会随时收集和交办代表建议意见，并实行县人大常委会主任领衔督办重点建议意见，各工委按联系部门进行督促检查，确保代表建议的办结率和满意率。县委考核办还将各镇、各部门办理代表建议情况纳入年度综合目标考核；把办理工作纳入政府部门负责人向人大常委会述职的重要内容，接受人大常委会的监督评议，促进了代表建议的办理落实。在县十八届一次、二次、三次人代会期间，大会确定议案1件，代表共提出建议372件，交由政府承办的建议357件，转交县委及部门办理的建议15件。闭会期间，收到代表建议8件转交政府办理答复。近年来，代表建议办理的满意率达98%以上。

（五）经费保障到位，代表活动基本正常。保障代表的专项活动经费，县代表每人每年2000元，镇代表每人每年800元，经费纳入财政预算，对偏远山区的农民代表参加履职活动提供交通方便，发放误工补助，对在职干部的人大代表，所在单位主动提供时间和条件，积极为代表履职提供各方面保障服务。

二、存在问题不足

调研中发现，全县基层人大代表工作仍存在着一些问题和不足：

（一）县代表作用发挥不到位。一方面，部分职务代表兼具代表和干部双重身份，这类代表一般工作较忙，参加代表活动少，对代表工作关注少，影响其代表作用的发挥。同时，这类代表的身份比较特殊，很多时候既是监督者又是被监督者，使人大的监督工作常处于比较尴尬。另一方面，企业代表往往代表一定群体的经济利益，其代表活动及参政议政必然带有一定的倾向性；有些农村代表则单纯将代表身份视为一种“政治荣誉”，不关心与己无关的活动，缺乏为民代言为民谋政的公心。再则，人大代表都是兼职，一些代表在上班时间要参加代表活动时，代表所在单位以种种借口没有为代表提供必要的时间保障；农村代表则以家庭有事，请假推脱应参加的活动；代表中的专业技术人员偏少，专项监督和议题审议触及不到实质，影响人大监督工作的质量和水平，从而制约人大作用的有效发挥。

（二）镇人大主体地位不够突出。一是镇人大工作“虚化”。个别镇党委安排镇人大主席分管政府工作，人大主席既当运动员又当裁判员，导致人大职能偏移、人大监督职责图有虚名。二是镇每年两次人代会不能保证。《 陕西省乡镇人民代表大会工作条例》第四条规定：乡镇每年至少要召开两次人代会。但我县有些镇在有选举任务时才加开一次人代会，多数镇只是一年召开一次人代会。2017年，全县8个镇没有召开人代会。镇人代会召开时间短、程序不规范，即使有选举议程会期也只有半天，工作报告的讨论和人候选人的酝酿流于形式，有的镇在人代会期间甚至要求代表不要提建议，认为提了镇政府还要办理。三是镇人大主席团会议不经常。《 陕西省乡镇人民代表大会工作条例》第二十四条规定：“乡镇人大主席团会议一般一个季度举行一次，由乡镇人大主席主持。”这个规定要求乡镇人大主席团一年内召开四次会议。我县镇人大主席团成员一般为5-9人，多数为兼职，整天忙于其他具体工作，无时间召开会议，有的镇人大主席团只是在人代会期间召开会议，闭会期从不召开主席团会议，这就使辖区一些重大事项不提交镇人大主席团讨论。四是代表工作未能真正重视。一些镇党委认为镇人大仅仅是执行上级人大及其常委会的决议和依法行使法定程序的机关，对代表工作缺乏必要的重视和支持；一些镇政府认为人大主席团只是每年两次人代会的主持机关，是上级党委、人大和本级党委意图的执行者，忽视或无视代表对其进行一系列工作监督；一些干部群众受长期以来“人大举手”观念的影响，只重视镇党委、政府的领导地位，忽视人大的监督作用，造成代表地位不够突出。

（三）代表结构素质有待提高。我县十八届人大代表中公务员比例较高，代表的分布也不太合理，比如，教育卫生系统代表较多，农业系统、交通、林业等系统没有1名县人大代表。镇级代表也存在职务代表比例高，分布不合理现象。由于在代表结构上的要求，这届代表连任代表相对较少，新当选的代表较多，代表学习培训、闭会期间开展代表活动、代表联系选民等制度没有落实落细，部分代表把当人大代表仅看作是一种荣誉称号、缺乏代表意识，身居代表位，不尽代表责，开会时当“哑巴”代表、“举手”代表，有的代表忙于生产生活、无暇顾及代表的职责，与群众的联系不够紧密，提出的建议带有片面性，不能准确地反映群众普遍关心的难点问题，所提意见没有经过认真思考，其建议的可行性有限，代表履职情况与法律的要求和人民群众的期望还有较大的差距。

（四）代表履职活动不够平衡。由于代表居住比较分散，县人大常委会对代表进行监督又缺少明确可行、具有约束力的具体规定，因此很难对代表的履职情况进行经常性地督促检查，使得代表履职行为缺乏有效监督制约，出现代表与选民联系不够、选民对代表平时履行职务、遵纪守法情况掌握不多的现象，从而使有些代表履职缺乏动力，成了参加活动少、联系选民少、为民代言少的“挂名代表”。有的镇人大没有把视察、调研及代表小组活动列入代表的重要工作内容，不加强对代表小组工作的指导。代表小组至少每季度要开展一次活动，但因代表来自农村及各行各业难于组织和对开展代表活动重视不足等原因，许多代表小组基本上没有按照制度规定开展活动，代表在闭会期间的活动次数偏少、参与地方国家事务管理的权利难于得到保障。本届县人大代表在人代会期间和闭会期间有32名代表在没有提议案、建议、批评和意见。他们的会议发言和建议，往往表现为本村本组、本家族的具体的、细微的利益上，甚至带有个人的“私事”色彩和情绪，提建议囿于办实事，建议带私事，忽视全局大事。绝大多数镇人大的监督职能重视不够，人代会期间无建议、批评、意见，怕监督、不敢监督，主席团不组织专项监督活动，致使监督实效不强。

（五）代表工作缺乏创新。县人大常委会在代表工作中，存在照单落实，结合柞水实际创新性的特色不多，有的镇人大主席团对新形势下的基层人大代表工作研究不多、思考不够，习惯于人代会走过场，日常工作挂空挡，缺乏创新意识和开拓精神，落个自己轻松、别人高兴。代表活动载体不够丰富、内容不够扎实，少量活动缺少针对性和实效性。同时，对人民代表大会制度、人大工作和代表在履职过程中的鲜活事例没有及时的宣传报道，代表的引领作用彰显不够。

（六）工作保障尚有欠缺。从经费保障来看，县人大代表的活动经费、农民代表的误工补贴能得到保障。镇人大代表活动所需经费一般会列入财政预算和按实际开支予以报销，但镇人大代表只能保证人代会期间的会议经费、就餐伙食，对无固定工资收人的代表在执行职务时，没有误工补贴和交通费，代表小组活动经费更难以保证，从而使必要的有关会议和代表活动时间缩短或取消。

三、改进建议对策

代表工作是人大的基础性工作，代表执行代表职务，履行代表职责情况，直接关系到人民代表大会整体功能的发挥。县人大常委会将深入贯彻习近平总书记关于代表工作的重要指示精神，始终坚持以人民为中心，为民用权、为民履职、为民服务，采取更为务实有效的措施，更好发挥人大代表在党和国家联系人民群众中的桥梁纽带作用，用法治保障人民权益，增进民生福祉。针对存在问题，提出以下对策建议：

（一）下决心优化代表结构。统筹考虑，确保全县各条战线上都有代表，便于反映全县人民的呼声。一方面，科学设置代表结构比例，建议下一届县代表结构要体现“两升一控制一保证”，基层代表特别是一线的工人，农民和专业技术人员代表比例要比上一届有所上升；妇女代表的比例比上一届有所一升，控制党政领导干部人选的比例；少数民族代表和归侨代表的比例按照法律规定予以保证。按照县级人大代表比例公务员不超过30%（45名），企业负责人不超过10%（15名），专业技术人员不超过15%（23名），工人不超过15%（23名），农民不超过20%（30名），其他不超过10%（15名）的要求，确定各方面代表名额方案，经与民主党派、共青团、妇联等方面协商后，经县人大常委会党组同意后报县委批准。镇人大代表根据本行政区域内实际情况，按照“两升一控制一保证”代表分配原则，确定农村、城镇、干部、工人、妇女、少数民族、党外、知识分子等方面应选代表名额比例，保证代表结构比例符合要求。另一方面，严把代表“入口”，对候选举人资格条件作一定的限制，无论是组织提名还是选民联名推荐，都要充分考虑候选人的身体素质、文化素质、政治素质、专业素质等条件，对候选人是否具备执行代表职务、胜任代表职务的能力要着重评价，保证当选的代表具备基本的履职条件。

（二）下力气提升代表素质。人大代表的素质高低，直接关系到代表履职的能力和水平，关系到代表作用的发挥。一是提升政治素质，采取“请进来、走出去”的方式，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和党中央治国理政新理念新思想新战略，学习党的路线、方针和政策，学习人民代表大会制度建设理论，特别是要学好党和国家领导人关于国家政权建设和民主法制建设的思想。二是提升业务素质，把人大代表职务培训作为一项重要工作，重点要开展人民代表大会制度基础理论和宪法、代表法、选举法等法律知识的培训，使代表正确理解人民代表大会的性质、地位和作用，了解人大代表的权利和义务，了解参政议政的途径和方法，切实增强代表的使命感和责任感，增强依法参加管理国家和社会事务的能力。三是创新培训方式，针对不同层次的代表开展不同类别的培训，充分考虑代表的特点，因人施教，增加培训的针对性、系统性和实效性。在闭会期间组织的代表视察、执法检查、专题调研中加强对代表的具体指导，促进代表在具体实践中进一步提高履职能力和水平；针对代表在履职中出现的问题和代表的需求，进行“补课式”培训。注重学用结合，县人大常委会做到“三先”即在常委会、主任会召开之前，先专题学习与会议议题相关的法律法规；在开展执法检查、质询问询开展之前，先进行法律法规培训；在开始视察、调研、检查、督查等工作前，先对监督方面的政策业务知识进行学习。

（三）下功夫搭建活动平台。一是重视代表之家和代表小组建设和使用，切实把两个平台作为基层代表的活动主阵地，在硬件达标的基础上，着重解决经常使用问题，软件做到“六个有”，即有学习资料、有计划安排、有规章制度、有工作机构、有活动记录、有经费保障，不断创新代表之家和代表小组活动内容，定期总结交流建设经验，通过典型引导，不断提高代表之家和代表小组活动整体水平。二是重视代表依法履职，坚持邀请代表列席县人大常委会会议、镇人大主席团会议，专项视察调研、执法检查必须有基层代表参加，定期召开代表座谈会、通报国家机关工作情况，为代表知情知政提供服务。建立人大代表微信群、公众号等平台，让代表查询和了解党委、人大、政府工作，不断拓宽代表知情渠道。搭建建议办理平台，激发代表履职动力。三是重视议案建议办理，着力抓好服务引导、集中交办、重点督办和跟踪落实四个环节，进一步完善议案和建议督办机制，建立办前询访、办中走访、办后回访的工作机制，强力推动办理工作从“答复型”向“落实型”转变，在加强与代表的联系中，通过办前沟通、办中交流、现场视察督办、办后反馈的形式，让代表实地“看”、现场“说”，进行面对面对话，从而提升议案建议的办成率和代表的满意度。

（四）下硬茬履行监督职责。依法开展监督，是宪法和法律赋予人大的最基本职能。一是重“运用”，坚持听取审议工作报告、备案审查、执法检查、述职评议、专题询问、集中视察、专题调研等较为柔性的监督形式综合运用、持续运用，同时要创造条件，有序推进，敢于并善于运用询问、质询、特定问题调查、罢免、撤职等刚性监督手段，完善机制程序，积累实践经验，努力形成一整套监督体系，推动监督工作逐步走向规范化、制度化。二是重“创新”，着眼新时代社会结构和主要矛盾的新变化，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，在宪法法律的原则下，结合柞水实际，不断推进适应形势任务要求的监督方式方法创新，进一步细化《监督法》规定的七种法定监督形式，持续扩展广度和深度，不断拓展监督边界，延伸监督链条。三是重“坚持”，对于全局性、长远性、根本性的重大问题，以及影响本地区改革发展稳定大局、群众切身利益、社会关注度高的重点热点难点问题，要建立 “监督—落实—再监督—再落实”新模式，通过多次监督、反复监督、持续监督，盯住不放，一抓到底，以此推动人大监督工作形成合力，产生闭环效应，强力促进“一府一委两院”改进工作、解决问题、推动发展，进而增强监督工作的实效性。

（五）下狠心强化监督管理。一是健全实行代表履职登记制度，每年对人大代表出席代表大会、审议报告、提出意见建议、参加调研视察和执法检查、联系选民等情况进行登记，定期向原选举单位通报，将代表置于群众的监督之下，以此增强代表的责任感，杜绝人大代表不作为现象的发生。二是完善考核通报制度，根据代表的履职情况和述职评议情况定期组织对代表进行考核，努力通过听、看、查、评“四结合”的方式考核人大代表履职情况，即听人大代表述职报告、看人大代表工作材料、到选区访查人大代表为民办实事情况、评选民代表民主测评人大代表全年履职情况，推动代表每年主动定期向选民或原选举单位报告学习、工作和活动情况。三是注重结果运用，出台代表述职考核工作办法，夯实工作职责、细化述职形式、明确参与人员、强化问题整改，并依据年度考核结果，县人大常委会每年表彰一次优秀代表，对评选出的人大代表予以通报表扬，评选结果可作为连任人大代表建议人选的提名依据，进而激发各级人大代表为广大人民群众当家作主的主动性，积极性，更加主动地当好人民的代言人。对离开选区的代表，及时终止代表资格，对全年不参加代表活动、不履行职责的代表，劝其辞去代表职务；对违法违纪代表，依法终止代表资格。对缺额的代表，及时补选，保证代表质量数量。

（六）下心思保障服务代表。一是树立服务意识，代表来自于人民，代表人民的意志，县人大机关干部要充分理解人民代表大会制度，高度重视人代会和代表活动的筹备和组织工作，确保大会和活动顺利举行，要将代表视为国家职务、主人身份，精心做好会议期间的服务工作，保证代表舒心满意。二是提供工作保证，县人大常委会要落实保证代表履行职责的法定义务，坚持已有代表工作制度、履职形式和活动，经常调研代表工作情况，针对存在问题，采取有效办法改进解决。各镇人大主席团要严格按照《陕西省乡镇人民代表大会工作条例》关于每年镇人代会一般要召开两次的规定，一般在第一季度和第三季度召开，严格时间程序规定；镇人大主席团每季度召开一次会议，围绕《条例》规定的九项工作依法依规地开展活动。三是及时补充工作人员，在现有基础上，尽快完成县人大常委会2委2人、3名镇人大办主任和4名工作人员的配备，为人大工作正常开展提供人力保障。四是经费预算到位，将人大代表活动经费，按标准列入县镇两级财政预算予以保障。并随着经济社会发展，参照周边市县份做法，适当提高代表活动经费标准，特别是镇代表的活动经费，为代表活动顺利开展提供足额资金，确保代表依法履职能得到工资、奖金和其他待遇保障。五是加大宣传引导，鼓励激励人大机关干部的通讯员采写基层人大特色工作，挖掘一线人大代表履职事迹，广泛宣传报道人大代表密切联系群众、倾听群众呼声、表达群众意愿、积极执行代表职务的风采，在全社会营造尊重代表法律地位、支持代表执行职务的良好氛围。（柞水县人大常委会党组书记、主任  谢建民）